Was ist eine ÖPP?
Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) gibt es in Deutschland in zahlreichen Bereichen bereits seit den 1990er-Jahren. Öffentliche Aufmerksamkeit erhielten vor allem Negativbeispiele wie der Bau der Hamburger Elbphilharmonie, der die ursprünglich kalkulierten Kosten um ein Vielfaches überschritt, oder der Bahnhof Stuttgart 21, der bis heute eine riesige Baustelle ist. Weniger Beachtung findet hingegen die deutlich überwiegende Zahl erfolgreicher ÖPP. Viele dieser Partnerschaften leisten seit Jahren einen stabilen Beitrag, mit dem Kommunen ihren Bürgerinnen und Bürgern grundlegende Leistungen der Daseinsvorsorge sichern können. Dazu gehören u. a. Energie- und Wasserversorgung, Abfallwirtschaft, öffentlicher Personennahverkehr, Ausbau digitaler Infrastruktur sowie Katastrophenschutz und Rettungswesen.
In all diesen Bereichen trägt der private Partner dazu bei, öffentliche Aufgaben auf effiziente Weise zu erledigen, während die öffentliche Hand gemeinwohlorientierte Ziele im Blick behält. Eine ÖPP ist somit eine vertraglich geregelte Arbeitsteilung, die eine langfristige Zusammenarbeit zum gegenseitigen Nutzen für beide Seiten ermöglicht. Die Verantwortung für die Erfüllung der Leistungen verbleibt dabei grundsätzlich bei der Kommune. Doch obwohl der überwiegende Anteil der Kommunen mit ÖPP-Erfahrung diese positiv bewertet – nach einer aktuellen Studie des Kompetenzzentrums für öffentliche Wirtschaft, Infrastruktur und Daseinsvorsorge (KOWID) sind das immerhin 61 Prozent der befragten Kommunen – gilt eine ÖPP häufig immer noch als „Privatisierung durch die Hintertür“.
Warum Öffentlich-Private Partnerschaften immer wieder kontrovers diskutiert werden
In der öffentlichen Diskussion stehen insbesondere drei Vorbehalte immer wieder im Mittelpunkt.
Vorbehalt 1: Eine ÖPP ist eine versteckte Privatisierung
Einer der häufigsten Kritikpunkte in Bezug auf ÖPP ist die Annahme, Kommunen würden durch die Zusammenarbeit mit einem privaten Partner die Kontrolle über öffentliche Aufgaben verlieren. Tatsächlich übertragen Kommunen dem privaten Partner in einer ÖPP einen Teil dieser Aufgaben. Welchen Umfang an Steuerungsmöglichkeiten die Kommune dabei selbst behält, hängt vom jeweiligen Beteiligungs- und Vertragsmodell ab. Grundsätzlich verbleiben hoheitliche Aufgaben und politische Steuerung bei den Städten und Gemeinden. ÖPP-Verträge sichern ihnen zudem umfassende Kontrollrechte.
„Der private Partner erhält eine Vergütung für klar definierte Leistungen […]. Wird die vereinbarte Leistung seitens des privaten Partners nicht geliefert, so werden die Vergütungen entsprechend gekürzt”, erklärt Carsten Hense, Geschäftsführer der GOLDBECK Public Partner GmbH, gegenüber der Fachzeitschrift Kommunalwirtschaft. Voraussetzung hierfür sind klar definierte Verantwortlichkeiten, Entscheidungsrechte und Kontrollmechanismen. Auch über die Besetzung von Aufsichtsrat und Gesellschafterversammlung können Kommunen ihren Einfluss auf das gemeinsame Unternehmen sicherstellen.
Diese Sorge kennt auch Patricia Pardulla, Vorständin des im Mobilitäts- und Logistiksektor aktiven ÖPP Niederrheinische Verkehrsbetriebe AG (NIAG) und langjährige Prokuristin der ESBE, einer 100 %igen Tochtergesellschaft der Entsorgungsbetriebe Essen GmbH (EBE), aus eigener Erfahrung. Sowohl in der Kreislaufwirtschaft als auch heute im ÖPNV begegnet ihr immer wieder der Vorbehalt, Öffentlich-Private Partnerschaften gingen mit einem Kontrollverlust der öffentlichen Hand einher. Aus ihrer Praxiserfahrung könne sie dies jedoch nicht bestätigen: Sowohl bei der EBE als auch bei der NIAG habe die Steuerungshoheit über Ziele und strategische Ausrichtung stets bei der öffentlichen Seite gelegen. Die Kommune lege fest, welche Leistungen zu erbringen seien, und kontrolliere deren Erfüllung. Voraussetzung dafür seien klar geregelte Verantwortlichkeiten und transparente Rollen. Grenzen sieht Pardulla dort, „wo Erwartungen unklar bleiben oder sich Rahmenbedingungen kurzfristig ändern“. Klare Strukturen und eine eindeutige Rollenverteilung könnten dazu beitragen, solchen Herausforderungen frühzeitig zu begegnen.
Vorbehalt 2: Private Unternehmen verfolgen ausschließlich Gewinninteressen
Private Unternehmen sind Akteure der Wirtschaft und entsprechend darauf ausgerichtet, möglichst wirtschaftlich zu arbeiten. Dem steht der gesetzliche Auftrag der Kommune gegenüber, gemeinwohlorientiert zu handeln. Das scheint auf den ersten Blick nicht miteinander vereinbar zu sein. Auf den zweiten Blick kann eine Kombination beider Perspektiven durchaus Potenziale eröffnen.
Michael Sack, Landrat des Landkreises Vorpommern-Greifswald, sieht darin keinen Widerspruch: „Während der öffentliche Partner die Erfüllung der Pflichtaufgabe gewährleistet, langfristige vertragliche Bindungen sichert und für eine flächendeckende Versorgung auch in dünn besiedelten Gebieten sorgt, bringt der private Partner operative Effizienz, ermöglicht eine konsequente Kostensteuerung und nutzt Skaleneffekte durch Verbundstrukturen“. Seit 2019 unterhält der Landkreis eine ÖPP mit der REMONDIS Kommunale Dienste Nord GmbH. Die REMONDIS Vorpommern Greifswald GmbH übernimmt hier alle Leistungen der kommunalen Kreislaufwirtschaft. Das Unternehmen verfügte trotz schwieriger wirtschaftlicher Rahmenbedingungen im Geschäftsjahr 2024 mit einer Eigenkapitalquote von 69,4 Prozent über eine sehr solide finanzielle Basis.
Vorbehalt 3: Öffentlich-Private Partnerschaften sind am Ende teurer als kommunale Lösungen
Öffentlich-Private Partnerschaften stehen immer wieder in der Kritik, wenn Projekte erhebliche Kostensteigerungen aufweisen. Ein häufiger Vorbehalt ist deshalb, dass ÖPP mit höheren Kosten verbunden sind. Für die Rechnungshöfe des Bundes und der Länder stellen Öffentlich-Private Partnerschaften jedoch zunächst einmal eine „wertneutrale Beschaffungsvariante zu konventionellen Bau- und Finanzierungsvarianten“ dar, heißt es in einem gemeinsamen Erfahrungsbericht. Entscheidend ist hierbei die Wirtschaftlichkeit des Projekts über die gesamte Laufzeit hinweg.
Private Partner bringen häufig Erfahrungen ein, die eine wirtschaftliche Planung über den gesamten Lebenszyklus unterstützen können. Dieser Lebenszyklusansatz kann eine ÖPP für Kommunen wirtschaftlich sinnvoll machen. Gleichzeitig können Risiken für Bau, Betrieb und Instandhaltung vertraglich auf mehrere Partner verteilt werden, sodass die Kommune diese nicht allein tragen muss. Diese Planungssicherheit unterstützt Städte und Gemeinden dabei, Kosten über die gesamte Vertragslaufzeit besser zu kalkulieren und so auch Gebühren für Bürgerinnen und Bürger möglichst stabil zu halten.
Voraussetzung für eine gelingende Zusammenarbeit ist jedoch vor allem die Auswahl eines wirtschaftlich starken und erfahrenen Partners sowie eine ausgewogene Vertragsgestaltung, die Chancen und Risiken von Beginn an klar zwischen den Beteiligten verteilt. Auf diese Weise lassen sich auch Vorbehalte, die den Fall einer Insolvenz des privaten Partners betreffen, wirksam begrenzen.
Was spricht für ÖPP in der Daseinsvorsorge?
Innerhalb der Daseinsvorsorge zeigen viele Beispiele den positiven Nutzen einer Öffentlich-Private Partnerschaft für die Kommune. Genannt sei hier beispielsweise die Frankfurter Entsorgungs- und Service GmbH (FES). Sie zählt zu den ältesten ÖPP in der Abfallwirtschaft und erzielte im Geschäftsjahr 2024 einen Jahresumsatz von rund 285 Millionen Euro. Zudem gilt sie mit einer großen Flotte vollelektrischer Abfallsammelfahrzeuge als Vorreiterin im Bereich ressourcenschonende Mobilität. Auch die Stadt Potsdam hat sich mit der Stadtentsorgung Potsdam GmbH (STEP) erfolgreich etabliert – sowohl was die Qualität der Dienstleistungen angeht als auch die wirtschaftliche Lage der Kommune.
Die genannten Beispiele sind keine erfolgreichen Einzelfälle. Kommunen mit ÖPP-Erfahrung berichten in der Mehrzahl von ähnlichen Vorteilen: Kosteneffizienz, Ressourcenoptimierung, Verwaltungsentlastung, Qualitätsverbesserung und Innovationstransfer. Öffentlich-Private Partnerschaften eröffnen zusätzliche Möglichkeiten zur Finanzierung und Umsetzung von Infrastrukturvorhaben und Klimaschutzmaßnahmen. Durch das spezialisierte technische Know-how und die Erfahrungen des privaten Partners können auch komplexe Projekte – etwa das gesetzlich vorgeschriebene Phosphorrecycling oder ein modernes Stoffstrommanagement – erfolgreich realisiert werden.
Darüber hinaus profitieren Kommunen häufig vom Netzwerk und der Marktkenntnis des privaten Partners, was ihnen Zugang zu personellen, organisatorischen und technischen Kapazitäten, eingespielten Lieferketten sowie vorteilhaften Beschaffungs- und Einkaufskonditionen ermöglicht. Zugleich können Verantwortlichkeiten und Risiken vertraglich so verteilt werden, dass sie jeweils von dem Partner getragen werden, der sie am besten steuern kann. Langfristig ausgerichtete Öffentlich-Private Partnerschaften mit REMONDIS – etwa in Freiburg, Düsseldorf, Bremerhaven oder Essen – verdeutlichen, dass sich das Modell in der kommunalen Praxis vielfach bewährt hat.
Patricia Pardulla hat bei der EBE erlebt, wie viel Dynamik eine ÖPP in die Entsorgungs- und Kreislaufwirtschaft bringen kann: „Man gewinnt Tempo, technisches Know-how und Zugang zu Investitionen. Prozesse laufen effizienter, Innovationen lassen sich schneller umsetzen.“ Nach ihrer Einschätzung hebt dies die Qualität oft auf ein Niveau, das eine rein kommunale Struktur manchmal nur schwer erreiche.
Kommunale Steuerung und Governance in Öffentlich-Privaten Partnerschaften
Der Erfolg einer Öffentlich-Privaten Partnerschaft hängt maßgeblich von ihrer konkreten Ausgestaltung ab. Nach der KOWID-Studie zeichnen sich erfolgreiche ÖPP insbesondere durch eine klare Definition von Zielen und Aufgaben, transparente Verträge mit verbindlichen Leistungsstandards, ein belastbares Anreizsystem sowie regelmäßige Wirtschaftlichkeitsprüfungen aus. Dabei gilt: Eine ÖPP führt nicht zu einer Übertragung hoheitlicher Aufgaben oder politischer Verantwortung. Diese verbleiben bei der Kommune, die über Ziele, Standards und die Qualität der Daseinsvorsorge bestimmt.
Entscheidend ist nach Patricia Pardulla vor allem die Rollenklarheit: „Die Kommune setzt die Ziele, wir setzen sie um.“ Eine gute ÖPP lebe von Vertrauen, Verlässlichkeit und dem Willen, gemeinsam besser zu werden. Angesichts des wachsenden kommunalen Finanzierungsdrucks – 2025 verzeichneten die Kommunen ein Rekorddefizit von 31,9 Milliarden Euro – geht Pardulla davon aus, dass ÖPP künftig an Bedeutung gewinnen werden: Nötig sei dafür „weniger Ideologie und mehr Vertrauen in funktionierende Modelle“.
Die Friedrich-Naumann-Stiftung empfiehlt Kommunen, Voraussetzungen zu schaffen, die eine ergebnisoffene Wahl der jeweils wirtschaftlichsten Realisierungsform ermöglichen – ob in Eigenregie, durch interkommunale Zusammenarbeit oder mit einer Öffentlich-Privaten Partnerschaft. Eine ÖPP sollte kein Ersatz für kommunale Finanzierung darstellen, sondern als eine Organisationsform für die gemeinsame Erfüllung öffentlicher Aufgaben verstanden werden. Bei der Abwägung für oder gegen eine ÖPP empfiehlt Dr. Oliver Rottmann in seinem im März 2026 in der Zeitung „Der Neue Kämmerer“ veröffentlichten Beitrag „ÖPP als Lösungsansatz für kommunale Infrastrukturprojekte“ einen ideologiefreien, pragmatischen Ansatz zu wählen: „ÖPP ist weder Heilsbringer noch Teufelszeug, sondern eine Option unter mehreren, die fallbezogen geprüft wird.“
Die Umsetzung einer nachhaltigen Kreislaufwirtschaft zählt dabei zu den zentralen Zukunftsaufgaben der Kommunen. Gleichwohl ist zirkuläres Wirtschaften für die Mehrzahl der Städte und Gemeinden nach wie vor Neuland, auch wenn die Anforderungen kontinuierlich steigen. Mit dem European Green Deal und dem darin verankerten Circular Economy Action Plan (CEAP) hat die Europäische Union den politischen Rahmen für den Übergang zu einer ressourcenschonenden Kreislaufwirtschaft geschaffen. Die Nationale Kreislaufwirtschaftsstrategie greift diese Vorgaben auf und formuliert konkrete Ziele, an denen sich Städte und Gemeinden orientieren können.
Die Umsetzung kommunaler Kreislaufwirtschaft ist längst keine Theorie mehr: Es gibt bereits bewährte Lösungen, nachweisbare Ergebnisse und messbare Fortschritte für einen effizienten Umgang mit Ressourcen und eine verstärkte Nutzung von Recyclingrohstoffen. Einen großen Anteil dieser praxiserprobten Lösungen setzen Kommunen gemeinsam mit privaten Partnern um.
